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Le 28 Septembre 2023 se tenait en Espagne, à Siguënza, un Forum dit « de Haut Niveau » sur la LTVRA (Long Term Vision for Rural Areas), sobrement intitulé : « Shaping the future of rural areas » (Façonner l’avenir des zones rurales). La première partie a retenu notre attention : ”faire le point sur le soutien existant et regarder vers l’avenir”. Cette séquence faisait notamment le point sur les programmes de financement (LEADER / Cohesion Funds) pour financer la mise en œuvre de la LTVRA.
Dans un document préparatoire, « à réviser en tenant compte des résultats du Forum politique de haut niveau », à notre grande surprise, aucune mention des parcs nationaux ou de parcs naturels régionaux. Juste une vague allusion en forme de périphrase : « Avant le développement de la LTVRA, certains États membres de l’UE avaient une longue tradition de mise en place de structures de gouvernance permettant des politiques rurales coordonnées et globales dans divers domaines thématiques, similaires à ce qui est préconisé avec le Pacte rural »). A l’heure où l’emballement climatique devrait façonner l’agenda des politiques publiques agri-rurales « multi-scalaires », il nous semble pertinent de s’appuyer sur ce qui existe déjà dans les territoires -dont les parcs naturels régionaux, notion commune à plusieurs États membres.
Dans cet article, mettre en avant l’expérience des parcs naturels régionaux est une manière de poursuivre une analyse croisée des trajectoires France / Allemagne, vers la construction de territoires ruraux plus résilients. Deux secteurs économiques : l’éco-tourisme et l’agriculture durable tentent de s’y développer, non sans quelques conflits de priorité. Le carburant indispensable de ces politiques rurales : les fonds LEADER, a connu des ratés spécifiquement français, à rappeler pour susciter une vigilance dans les autres états membres. Une analyse de Marie-Lise Breure Montagne
Un territoire de projet rural commun à plusieurs pays d’Europe : le NaturPark allemand / le Parc Naturel Régional (PNR) français
En cette année où la « planification écologique » à la française a occupé l’actualité (mais sans parler de PNR !), il paraît utile de se souvenir des Parcs Naturels Régionaux, pilotés par une charte concertée, outil de planification avec un horizon stratégique à 15 ans : avec la loi Voynet de 1999, les chartes de PNR devenaient en principe des projets de territoire durable, dont se dote une communauté rurale pour faire vivre et préserver un territoire exceptionnel. « Adhérer au Parc [Naturel Régional] n’est pas une obligation pour une municipalité mais un choix stratégique, validé par chaque conseil municipal », explique le PNR du Livradois Forez. Encadrée par le Code de l’Environnement, la procédure de création d’un PNR relève de la compétence du Conseil Régional (équivalent des Landers allemands). L’Etat accompagne et valide les étapes en émettant un avis. Les collectivités partenaires sont étroitement associées tout au long du processus.
En Allemagne, les « parcs naturels » (Naturparke) sont créés sur initiative associative et ils sont largement financés et gérés de manière collégiale par les Länders, les districts administratifs et les communes. Différence majeure avec les PNR français : « seulement une minorité des lois régionales de protection de la nature prévoit une obligation de planification. Normalement, la planification par le biais d’un plan d’aménagement ou d’un concept d’utilisation est volontaire et simplement de nature indicative. Malgré les lacunes dans la législation régionale, 80% des parcs naturels possèdent un plan ».
Les pouvoirs publics allemands sont donc responsables des règles et des dispositifs de préservation environnementale alors que les aménagements récréatifs relèvent surtout de financements privés ou de partenariats public-privés (Source : C. GIRAUD, revue POUR, 2022/2). Ainsi, ce que doit être un parc naturel est défini à l’article 27 de la loi fédérale sur la protection de la nature. En outre, un cadrage national existe : l’initiative ‘’Qualité des parcs naturels’’, soutenue par le ministère fédéral de l’Environnement et les lignes directrices « Parcs naturels en Allemagne 2030 – Tâches et objectifs » constituent le cadre du développement qualitatif permanent des parcs naturels. Le « Programme Wartburg » résume les objectifs stratégiques des parcs naturels à l’horizon 2030 et dix conditions-cadres nécessaires aux acteurs de la politique ». Autant de dispositions qui se révèlent précieuses pour rendre ces territoires éligibles à des financements nationaux ou européens.
En Allemagne, il existe plus d’une centaine de Naturparke (105) qui représentent près d’un tiers du territoire national (28%). Ces parcs sont créés « afin de préserver, de maintenir, de développer ou de restaurer des paysages qui sont d’une importance exceptionnelle pour des raisons écologiques ou esthétiques » ; « ils combinent préservation de la diversité biologique et développement des régions rurales [dont l’agriculture], ils offrent des opportunités récréatives attractives, favorisent la santé de la population, soutiennent le tourisme durable et l’éducation au développement durable ».
De telles missions les rendent tout à fait comparables aux PNR français qui se sont d’ailleurs fortement inspirés du modèle allemand lors de leur création : un an après la naissance de la DATAR (agence gouvernementale), en 1964, dans le cadre de la mission mandatée par E. PISANI (ministre de l’Agriculture) pour penser « des formes de protection environnementale alternatives aux parcs nationaux [plus ambitieux] », une mission d’information a été conduite en République Fédérale Allemande pour observer le fonctionnement des parcs naturels nouvellement créés (dès 1957, soit une décennie avant la France).
La Fédération Europarc a rédigé un rapport sur les « parcs naturels régionaux et paysagers d’Europe » (Köster, Denkinger, 2017). S’en dégage une synthèse des initiatives européennes semblables aux Naturparke allemands (Europarc étant une initiative associative d’origine allemande) (figure 1).
La fédération Europarc considère que les « parcs naturels régionaux et paysagers d’Europe » regroupent peu ou prou l’ensemble des espaces qui relèvent de la catégorie V de l’UICN (zones de protection habitées – Union Internationale pour la Conservation de la Nature) ; ainsi les équivalents aux Naturparke allemands ou Parcs Naturels Régionaux français, dans l’ensemble de l’UE, sont nombreux. Ces parcs sont ainsi « davantage des politiques publiques visant à soutenir des espaces ruraux ou des espaces périurbains que des espaces protégés stricto sensu [comme les parcs nationaux, les réserves naturelles ou les géotypes protégés] » (Source : C. GIRAUD, revue POUR, 2022/2).
Les territoires européens qui n’ont pas ces parcs régionaux sont soit de petites îles (pour lesquelles le niveau régional ne fait pas sens : Malte, Chypre) ou des pays bien connus pour leur forte centralisation comme la Grèce, ou la Suède.
Ces territoires de projet incarnent concrètement des approches ascendantes (« bottom up » : mantra de la communauté LTVRA) : « À l’instar des PNR français utilisés comme des ‘’couteaux-suisses’’ d’un développement rural durable (Milian 2020) et dont le leitmotiv est de ‘’convaincre sans contraindre’’, les différents ‘’parcs de nature’’ qui existent en Europe incarnent les déclinaisons nationales des mêmes principes de contractualisation, de collaboration et de participation permettant aujourd’hui aux différents acteurs de penser et d’administrer les territoires de plus faible densité » (Source : C. GIRAUD, revue POUR, 2022/2).
Le Parc Naturel Régional, un creuset pour décloisonner des politiques publiques en silos ?
Exemple de l’agriculture et du tourisme, les deux jambes du développement local rural.
Deux secteurs économiques caractérisent une grande partie des régions rurales françaises : l’agriculture et le tourisme. La carte ci-contre (figure n°2), si elle englobe tourisme de masse dans les villes européennes et des formes plus confidentielles d’éco-tourisme en zones rurales, montre un zonage intéressant : tropisme des touristes vers le Sud de l’Europe ; désaffection prononcée pour l’Est. De fait, la France et l’Allemagne, ni trop au Sud ni trop au Nord ni trop à l’Est, sont comparables (PIB tourisme France : 6,5% / PIB tourisme Allemagne : 6,4%, soit des chiffres proches de la moyenne européenne : 6,2%).
Nombre d’observateurs de ce secteur s’attendent à voir de forts changements : ces cartes de la fréquentation touristique pourraient être bousculées par les étés extrêmes (canicules et incendies traumatisants pour les familles en vacances, comme en Grèce cet été). En outre, le tourisme international de masse (déverser des touristes par avion sur des sites mondialement connus) pourrait laisser encore plus de place au tourisme domestique (trajets plus courts, donc moins émissifs en GES), créant plus de valeur ajoutée pour les territoires et leur tissu économique (via les hébergements et l’alimentation des visiteurs).
Les mots employés pour décrire la « Voie à suivre pour l’avenir des zones rurales à l’horizon 2040 » (LTVRA) n’évoquent pas les tendances lourdes de bifurcation du tourisme de masse, en réponse au changement climatique : « [Le parlement] sait que le tourisme peut représenter une source importante de revenus pour les communautés rurales, et met en exergue le potentiel qu’offrent des modèles diversifiés de tourisme durable […] ; demande que des efforts soient consentis pour renforcer le tourisme rural, comme le tourisme vitivinicole, dans les stratégies de diversification de l’économie rurale, parallèlement aux secteurs agricole et alimentaire ». Le tourisme vitivinicole est consensuel car il offre plusieurs facettes : soit les cars de touristes (fraîchement débarqués d’un aéroport international) dans les caves de Champagne ou du Bordelais, soit des randonneurs qui font une halte dans une exploitation familiale, avec des petits vignobles en agriculture biologique.
Dans les parcs naturels régionaux français, comme l’indique leur fédération nationale, le vin n’est pas l’unique produit qui est susceptible de rencontrer le palais des touristes : une forte représentation de surfaces herbagères et pastorales (60 % de la SAU) par rapport à la moyenne nationale (40 %) les caractérise.
- 94 % des communes des Parcs sont sur le territoire d’une Appellation d’origine protégée ou Appellation d’origine contrôlée
- 20 % de vente des produits agricoles en circuits courts (15 % au niveau national) par la vente directe à la ferme principalement, vente sur les marchés et à des détaillants.
- 7 % de la surface agricole en agriculture biologique (4 % au niveau national) (chiffres déjà anciens, près de 10 ans)
En Allemagne, « le parc naturel est une catégorie de protection qui réunit les préoccupations de protection de la nature et de l’utilisation soutenable, surtout l’agriculture, la sylviculture et le tourisme. Le patrimoine culturel ne joue un rôle que par rapport aux paysages. Une particularité du droit allemand est que le parc naturel doit surtout consister en des zones de protection du paysage et/ou des réserves naturelles ».
A noter que quatre régions allemandes (sur les 16) – Bavière, Basse Saxe, Hesse et Schleswig-Holstein – ont utilisé le pouvoir constitutionnel de déroger à la législation fédérale en matière de parcs naturels ; ainsi : « Le Schleswig-Holstein, dans le nord de l’Allemagne, limite les objectifs du parc naturel à un seul objectif, c’est-à-dire à la récréation ci-inclus le tourisme. Les trois autres dérogations [des trois autres landers] sont moins importantes, elles concernent la définition de la superficie minimum du parc naturel ». A souligner que le Schleswig-Holstein est l’un des rares Landers à avoir sur son territoire les deux types de parcs : des parcs nationaux (figure n°3 à gauche) et des NaturParks (figure n°3 à droite). Les parcs nationaux sont destinés à permettre à la faune sauvage et aux végétaux de vivre sans perturbation humaine, mais aussi à donner aux visiteurs l’expérience de la nature, les activités humaines sont soumises à différentes restrictions dans différentes parties des parcs nationaux allemands. Aussi le Lander a pu trouver logique de spécialiser les deux types de parcs à leur vocation touristique.
Les potentiels conflits de priorité entre tourisme et agriculture émaillent l’actualité française, sur fond de conflit d’usages de l’eau -ressource naturelle clé, commune aux deux activités, avec souvent le même pic d’utilisation en été. La LTVRA n’a pas manqué de signaler la pêche comme moteur du tourisme rural : « pêche récréative et … pêche à la ligne, qui sont susceptibles d’attirer des touristes tout au long de l’année » … sans évoquer le nombre de plus en plus inquiétant de rivières à sec l’été et encore à l’automne. « Un touriste consomme 60% de plus d’eau potable qu’un habitant permanent du territoire », apprend-on aux heures de grande écoute (source : émission ‘Les prisonniers de Sécheresse’, Francetv, 2023), pour éduquer aux enjeux transverses de l’eau.
Le grand cycle de l’eau relie le secteur agricole et l’activité touristique. Le Parc Naturel Régional du Marais Poitevin (2ème zone humide après la Camargue, appelée « la Venise verte ») en est devenu le symbole : il est le seul parc ayant perdu son statut de Parc naturel régional (PNR), obtenu en 1979, et retiré en 1997. En 2009, le CNPN (Conseil national de protection de la nature) avait à nouveau émis un avis défavorable à une nouvelle labellisation PNR par le ministère de l’Écologie (lors du renouvellement de la Charte, tous les 15 ans), en raison de la disparition des prairies humides au profit de l’agriculture céréalière intensive. Des 65 000 ha originels de prairies humides, il n’en restait plus que 25 000 ha en 1990.
Il faudra attendre la décennie suivante pour avoir un vote du CNPN, en faveur du dossier présenté par le parc (par 17 voix pour, 11 contre et 2 abstentions). La nouvelle Charte couvre la période 2014-2026 (soit deux périodes de programmation LEADER) (Syndicat mixte du Parc naturel régional du Marais poitevin (parc-marais-poitevin.fr)). Le territoire a gardé la mémoire de cette longue lutte et embraye sur une nouvelle : ainsi, le leader du collectif « Bassines, non merci », co-organisateur du convoi de l’eau avec la Confédération Paysanne en août 2023, habite et valorise ce territoire.
D’autres parcs ont bien retenu la leçon : tel que le PNR Livradois Forez. En cours de révision de la charte du PNR (2026 – 2041), à la question « que ne faut-il pas rater à l’horizon 2041 ? », le maire de Dorat (VP de l’interco Thiers Dore et Montagne) répond sans détour : « Tous les sujets sont importants et liés. Mais l’enjeu de l’eau doit être la priorité de la Charte … Selon moi, le plus important est de privilégier l’enjeu ‘milieu naturel’ à l’enjeu eau potable … car le jour où le grand cycle de l’eau sera déréglé, le petit cycle [Eau potable Assainissement] le sera encore plus ». Propos d’autant plus intéressants que le Massif Central a longtemps été nommé le « château d’eau de la France », et que la disponibilité de la ressource n’est pas aussi critique qu’ailleurs.
Le financement des parcs naturels régionaux par les fonds européens : grandeur et décadence ?
Le document préparatoire du Forum de haut Niveau de Siguënza donne un aperçu des possibilités de financement des projets en zones rurales :
« Le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et la politique de cohésion (FEDER, FSE) sont les principales sources de financement de l’UE pour le changement rural, mais plusieurs autres fonds (fonds pour la résilience et la relance) ou programmes (par exemple, ERASMUS, LIFE, etc.) peuvent également jouer un rôle. Ces sources de financement peuvent également être combinées grâce à des approches multifonds pour créer encore plus d’opportunités d’action sur le terrain »).
L’information la plus cruciale pendant le Forum : “La [politique] des Fonds de cohésion a été validée avant la LTVRA”; et aussi : “79% ne sont pas encore territorialement fléchés” … “nos Etats membres n’ont pas indiqué sur quels types de territoires ces fonds seront affectés” (figure n°5). Comme souvent, les territoires devront imaginer une cohérence qui n’a pas été dessinée “en haut” -ou plus probablement, passer outre la LTVRA qui … ignore aussi certaines de leurs réalisations les plus structurantes et ancrées.
Pour l’autre grande source de financement, le document préparatoire au forum aborde l’accessibilité des fonds européens aux acteurs ruraux : “L’animation, les conseils et l’aide pour répondre aux exigences de financement constituent un élément essentiel du soutien communautaire apporté par de nombreux GAL LEADER ».
Pour le sujet qui nous occupe : les PNR, signalons que leur périmètre géographique est aussi celui de GAL (Groupe d’Action Locale), dans un certain nombre de cas. Pour la région Auvergne Rhône-Alpes, lors de la précédente programmation, la structure porteuse d’un GAL était le PNR (cf figure n°6) : tant pour le PNR des Volcans d’Auvergne, le PNR du Livradois Forez, le PNR du Massif des Bauges, le PNR de Chartreuse, et le PNR des Monts d’Ardèche (soit des territoires ruraux représentant à eux cinq 540 000 habitants en zones rurales).
Ce long et patient travail qu’est la création et la gestion d’un PNR se voit aujourd’hui remis en question : « Alors que les régions entament la procédure de sélection des groupes d’action locale (GAL) chargés de la mise en œuvre du programme européen de développement local Leader, la prudence reste de mise. Surtout après une programmation 2014-2022 particulièrement tumultueuse [beaucoup de difficultés techniques : logiciels etc… liées au changement de responsabilités des régions, devenant autorités de gestion des fonds LEADER alors qu’elles absorbent en même temps un changement de périmètre : loi NOTRe]. La tentation de certaines régions, comme Auvergne-Rhône-Alpes, de mutualiser les GAL à l’échelle départementale, fait craindre un dévoiement de la philosophie même de ce programme qui repose avant tout sur la proximité ». (source : article de janvier 2022). Plus d’un an et demi après cette alerte de la Banque des Territoires (du groupe public Caisse des Dépots, elle aussi cofinanceur des territoires) : l’Etat membre de l’UE, la France, n’a pas encore rappelé à l’ordre ladite région, alors qu’il y a là matière à relever plusieurs violations de lois, règlements et principes structurants de la République.
A titre d’exemple, le Parc Livradois-Forez (photo n°7) fut l’un des rares territoires européens à expérimenter dès 1991 le programme LEADER.
Le principe est de soutenir les projets du territoire qui correspondent à ses besoins ; clairement, le périmètre du territoire de projet (qu’est le PNR) est un des besoins. Ces principes fondamentaux du programme LEADER n’ont pas changé depuis 1991. Le programme en cours qui concerne la période 2014-2022 a permis de soutenir environ 270 opérations pour un montant de crédits européens LEADER de près de 8 millions d’euros. Ces opérations sont réparties sur le territoire des quatre communautés de communes éligibles.
La nouvelle organisation impulsée par la Région bouscule ce parc, alors qu’il entame la révision de sa Charte (sa planification à 15 ans) : « La Région Auvergne-Rhône Alpes qui gère le programme FEADER pour la période 2023-2027, a lancé fin mars 2022 un appel à candidature auprès des territoires ruraux pour qu’ils élaborent avant le 30 décembre leur candidature au prochain programme Leader. Les crédits prévus à l’échelle régionale pour ce programme étant en forte baisse par rapport à la période précédente, la Région a souhaité limiter à douze le nombre de candidatures qui devront être d’échelle départementale. Le Parc Livradois-Forez s’est donc associé aux 5 autres territoires ruraux du Puy-de-Dôme pour élaborer une candidature avec l’accompagnement d’un bureau d’études »
Un effacement des initiatives “bottom up”, patiemment construites par les communautés rurales est donc en train de s’opérer. Ce qui ne va pas dans le sens des bonnes intentions de la LTVRA.
Conclusion:
Tous les PNR français qui révisent leur Charte en ce moment ont le même horizon de temps que la LTVRA (soit 2040) ; ainsi en est-il aussi pour tous les nouveaux PNR qui se créent ou sont à l’étude.
Par souci de nuances ou d’ouverture vers toute forme d’innovations territoriales à venir, la LTVRA et ses travaux afférents ne mentionnent pas explicitement les territoires de projet ruraux que sont les parcs naturels régionaux (ou leur équivalent allemand : les naturparks). On passe ainsi à côté d’une notion fédératrice entre nombre de pays européens, alors que l’urgence climatique est collée à nos fronts, de plus en plus plissés par l’inquiétude. Et par la certitude que les territoires seront livrés à eux-mêmes ou, dans le meilleur des cas, à leur capacité propre à construire en proximité des approches pertinentes.
Comme l’intention première de la LTVRA est de “désiloter les politiques publiques”, mantra pour conduire une transition écologique et sociale, la coexistence des deux grands secteurs économiques des zones rurales : l’agriculture et le tourisme est utile à observer. Et cela nous amène à l’enjeu transverse du grand cycle de l’eau. Or l’adaptation au changement climatique n’est pas non plus la priorité de la LTVRA, qui reste encore sur une vision ancienne et classique de “territoires prospères”, où les ressources naturelles sont une simple variable d’ajustement. A suivre lors des débats pour les prochaines élections européennes -et après !
De 2023 à 2024, pour la deuxième phase du projet « Rural Resilience », nous portons le regard au-delà de la France, vers l’Allemagne, et d’autres pays européens. Tous ensemble pour un fort impact : cohérence entre politiques publiques dans les zones rurales.
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